Заключение Союза МСУ КР к проекту Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросу оказания социальных услуг".

Анонсы МСУ / архив

Фотогалерея / архив

Баннер

Заключение Союза МСУ КР к проекту Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросу оказания социальных услуг" (инициатор законопроекта Министерство труда и социального развития)

Союз местных самоуправлений Кыргызской Республики, рассмотрев проект Закона Кыргызской Республики "О внесении изменений в некоторые законодательные акты по вопросу оказания социальных услуг" (далее – Законопроект) направляет по нему следующие замечания и предложения:

Статьей 2 данного Законопроекта предлагается внести дополнение в пункт 2 статьи 1 Закона Кыргызской Республики "О государственных и муниципальных услугах" и изложить ее в следующей редакции:

«2. Действие настоящего Закона не распространяется:

- на сферу предоставления услуг государственными и муниципальными предприятиями и услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями друг другу. Данные услуги предоставляются на договорной основе в соответствии с гражданским законодательством;

- на сферу социальных услуг, предоставление которых регулируется в соответствии с Законом Кыргызской Республики "О социальных услугах".

Данное дополнение по сути выводит "социальные услуги" из выстроенной правовой системы "государственных и муниципальных услуг" в отдельную обособленную "систему социальных услуг". Предлагаемые данные дополнения не оптимизируют нормативную правовую базу регулирования в сфере предоставления социальных услуг, а наоборот могут привести к различным толкованиям и последствиям при исполнении нормативных правовых актах в сфере социальных услуг, так как "социальные услуги" – это  те услуги, которые являются частью государственных услуг или муниципальных услуг, то есть услуги, которые должны предоставляться государственными или муниципальными органами в зависимости от их функций и в рамках установленных законодательством полномочий и компетенций. В связи с чем считаем, что "социальные услуги" и всю систему оказания социальных услуг следует рассматривать и выстраивать через призму основополагающих принципов и концепции Закона Кыргызской Республики "О государственных и муниципальных услугах", являющегося концептуальным законом в сфере оказания услуг в целом во всей системе законодательства республики.

Справка-обоснование к Законопроекту не содержит целесообразность такого подхода, с какой целью предлагается вносить дополнения, исключающие социальные услуги из системы государственных и муниципальных услуг, то есть не расписана цель и целесообразность внесения дополнения в Закон Кыргызской Республики "О государственных и муниципальных услугах", которая исключает из предмета регулирования и нераспространения данного Закона на "социальные услуги".

Статьей 6 Законопроекта предлагается внести в Закон Кыргызской Республики "О местном самоуправлении" следующие дополнения и изменения:

  1. Пункт 1 статьи 18 дополнить подпунктом 26 следующего содержания:

"26) обеспечение социального развития соответствующей территории, а также предотвращение возникновения трудной жизненной ситуации среди населения и оказание им содействия по преодолению трудной жизненной ситуации".

  1. Подпункт 16 пункта 6 статьи 20 изложить в следующей редакции:

"16) проведение мероприятий, направленных на оказание социальных услуг и организация предоставления первичных социальных услуг".

Данные предлагаемые изменения и дополнения статьи 6 Законопроекта противоречат конституционному принципу разграничения полномочий и функции между государственными органами и органами местного самоуправления.

Статья 9 Конституции Кыргызской Республики наделяет ответственностью государство по обеспечению поддержки социально незащищенных категорий граждан и разработке социальных программ, направленных на создание достойных условий жизни и свободное развитие личности, и государство гарантирует развитие систему социальных служб, медицинского обслуживания, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В связи с чем ответственность по обеспечению гарантированных государственных минимальных социальных стандартах относится к полномочию государственных органов в сфере социальной защиты населения и в перечень гарантированных государственных минимальных социальных стандартов относит социальную защиту населения (статья 5 Закона Кыргызской Республики "О гарантированных государственных минимальных социальных стандартах"). Органы местного самоуправления же могут принимать свои программы социальной защиты населения территории свыше этих государственных минимальных социальных стандартов в рамках утвержденных программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения".  

В случае наделения полномочий органов МСУ по полному обеспечению социальной защиты населения (предоставление социальных услуг) на первичном уровне, которые определены в данной статье 6 Законопроекта, эти вопросы будут находиться в их исключительной компетенции (в случае принятия Законопроекта) и они будут исполняться по-разному, исходя из возможностей местного бюджета, что приведет к тому, что не будет обеспечен равный доступ граждан к социальным услугам и соответственно  социальная защита населения, находящихся в ТСЖ, будет обеспечиваться по-разному по республике, что неприемлемо, поскольку она должна быть обеспечена в одинаковой мере с соблюдением установленных единых социальных гарантии, стандартов и объемов, независимо от того, где лицо, попавшее в ТСЖ, проживает, что может повлечь и привести к социальному неравенству и дискриминации прав этих лиц.

В связи с чем, не может быть и речи о включении в Закон КР "О местном самоуправлении" в статью 18 "Вопросы местного значения" – "26. обеспечение социального развития соответствующей территории, а также предотвращение возникновения трудной жизненной ситуации среди населения и оказание им содействия по преодолению трудной жизненной ситуации", так как органы местного самоуправления вправе развивать социальную защиту населения на соответствующих территориях в рамках принятых самостоятельно муниципальных программ  в рамках статей 17 и 18 Закона КР "О местном самоуправлении", но ни в коем случае "обеспечивать социальное развитие соответствующей территории", которое является обязательством государства, но ни в коем случае – обязательством местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе решать вопросы социальной защиты населения только исходя из своих возможностей (финансовых, кадровых и др.) и определения приоритетов в своих программах социально-экономического планирования и предоставления населению социальных и культурных услуг.

Тем более, в Справке – обосновании не указано, как и каким образом будет осуществляться финансирование для решения данного вопроса местного значения (в случае включения в статью 18 Закона КР "О местном самоуправлении" в перечень вопросов местного значения).  

С учетом требований части 7 статьи 10 Конституционного закона КР «О Правительстве Кыргызской Республики», предлагаем в Законопроекте четко установить, что функция по социальной защите, находящихся в ТЖС, является ответственностью соответствующего уполномоченного государственного органа. Эти полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления только в порядке, предусмотренном законодательством о делегировании государственных полномочий.

Такой подход приведет отдельные нормы Законопроекта в соответствие с требованиями пункта 4 статьи 3 и пункта 2 статьи 113 Конституции Кыргызской Республики. Конституционный принцип разграничения функций и полномочий государственного управления и местного самоуправления определяют, что для установления эффективного взаимодействия между государственными органами и органами МСУ использовать механизм делегирования государственных полномочий органам МСУ на основании закона или договора, одновременно с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. В этом случае, органы МСУ за счет дополнительных средств республиканского бюджета (целевых трансфертов) смогут полноценно обеспечить выполнение переданные (делегированные) государственные полномочия в сфере социальной защиты населения и могут быть подотчетным перед соответствующим уполномоченным государственным органом.

Помимо того, статья 50 Бюджетного кодекса КР предусматривает расходные обязательства Правительства, где из республиканского бюджета осуществляются расходы на мероприятия, имеющие общегосударственное значение, ответственность по которым полностью возлагается на Правительство через соответствующие государственные органы управления. В данную категорию расходов включаются также расходы на социальную защиту.

Статья 51 Бюджетного кодекса КР предусматривает расходные обязательства органов местного самоуправления. Согласно данной норме из местного бюджета осуществляются расходы на решение органами МСУ вопросов местного значения, на содержание муниципальных предприятий, учреждений образования, здравоохранения, отдыха, культуры, социальной защиты, жилищного и коммунального хозяйства, охраны окружающей среды.

При этом, часть 3 статьи 49 Бюджетного кодекса КР запрещает принятие государственными органами решений по осуществлению мероприятий, которые заведомо повлекут за собой увеличение расходов местных бюджетов, без обеспечения соответствующей компенсации.

Возложение на органы МСУ полномочий по защите лиц, попавших ТЖС, без компенсации и передачи необходимого финансового, материального и иных ресурсов, и без учета их финансового и кадрового потенциала однозначно приведет к неисполнению или ненадлежащему их исполнению гарантии и стандартов социальной защиты населения. Поэтому политика, определяемая Правительством КР, направления на защиту лиц, попавших ТЖС, в том числе и социальное сопровождение должно быть единой и не создавать социального неравенства среди них и не приводить к дискриминации их прав на достойную жизнь. Соответственно финансирование этих сфер должно быть централизованным, и ни в коем случае ориентированным на местный бюджет. 

Кроме того, следует отметить, что на сегодняшний день вопросы разграничения функций и полномочий государственных органов и органов МСУ является одним из актуальных и приоритетных задач, над которым работают Жогорку Кенеш и Правительство КР с целью четкого регулирования норм законодательства, устанавливающее четкое разграничение и устранения дублирования в функциях, полномочиях и компетенциях между государственными органами управления и органами местного самоуправления, чтобы во устранение неясностей, недопущения различного токования и разночтении при право применении. В частности, в настоящее время, ведется работа по разработке Кодекса о местном самоуправлении, ведутся соответствующие работы в сфере разграничения вопросов государственного значения и вопросов местного значения.

Кроме этого, вопрос исполнения Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий" неоднократно рассматривался на заседаниях Комитета по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и регламенту Жогорку Кенеша КР (15.12.2015 г., 24.05.2016 г., 04.10.2016 г. и 19.02.2019 г.).

По результатам решений Комитета 19 октября 2019 года Жогорку Кенешем было принято постановление "Об исполнении Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий", которым работа Правительства КР "Об исполнении Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» признана недостаточной и Правительству КР было поручено провести разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ и внести на рассмотрение Жогорку Кенеша КР соответствующие законопроекты в срок до 1 марта 2020 года.

Исходя из вышеизложенного следует заметить, что отдельные нормы Законопроекта, в части наделения органов МСУ полномочиями "по проведению мероприятий, направленных на оказание социальных услуг и организация предоставления первичных социальных услуг", идет вразрез проводимым Жогорку Кенешем КР и Правительством КР, в настоящее время, мероприятиям, направленные на разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ, а также по исполнению Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий".

При этом, следует отметить, что целью разграничения функций и полномочий государственных органов и органов МСУ не является просто исключение участия органов МСУ в решении вопросов в сфере социальной защиты населения, находящихся в ТЖС, а также создание единой сбалансированной эффективной системы управления с целью эффективного их осуществления и качественного предоставления услуг местному сообществу с учетом возможности и реальности их осуществления органами МСУ, что позволит разграничить зоны ответственности между органами государственного управления и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

Кроме того, следует отметить, что в настоящее время на общественное обсуждение вынесен проект Кодекса о детях в новой редакции, и в предлагаемых нормах Законопроекта не учтены эти предлагаемые нормы Кодекса о детях в новой редакции. В связи с чем, следует рассмотреть эти предлагаемые нормы Законопроекта через призму предлагаемых норм проекта Кодекса о детях.

Исходя из вышеизложенного, предлагаем совместно обсудить и рассмотреть нормы Законопроекта, в которых регулируются вопросы отнесения к полномочиям органов местного самоуправления и вопросов социальной защиты населения, и предоставления социальных услуг, с целью учета возможностей и существующих реальностей их осуществления органами местного самоуправления в случае наделения их этими полномочия или делегирования им в будущем.