Предложения и замечания Союза местных самоуправлений Кыргызской Республики к проекту Кодекса Кыргызской Республики о детях

Анонсы МСУ / архив

Фотогалерея / архив

Баннер

Представленный на рассмотрение проект Кодекса пересматривает подходы в регулировании установленных и сложившихся правоотношений в области защиты прав детей, направлен на улучшение законодательных механизмов по вопросам выявления детей, находящихся в трудной жизненной ситуации и их семей, на предотвращение, профилактику и улучшение жизненной ситуации, и обеспечение основных гарантий прав и законных интересов детей.
 
При сравнительном анализе действующей редакции Кодекса Кыргызской Республики о детях от 10 июля 2012 года N 100 и предлагаемого проекта Кодекса, в части полномочий органов местного самоуправления по защите детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (далее – детей, находящихся в ТЖС), Проект Кодекса функции по защите детей, находящихся в ТЖС, возлагает на уполномоченный государственный орган по защите детей и на его территориальные подразделения. Внутри территориального подразделения указанные функции возложены на отделы по защите детей и на социальные службы отдела защиты детей.

В Проекте Кодекса исключается деятельность комиссий по делам детей, образуемых в мэриях городов и в районных государственных администрациях, а также комиссий по социальным вопросам при исполнительных органах местного самоуправления (айыл окмоту).

Данный подход соответствует части 7 статьи 10 Конституционного закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики", Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-экономической сфере, а также в сфере защиты детей, социального обеспечения.

Однако Проект Кодекса не учитывает основополагающие принципы и требования, установленные пунктом 4 статьи 3 и частью 3 статьи 113 Конституции Кыргызской Республики, согласно которым государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления.

Проект Кодекса, относит комплекс вопросов по защите детей, находящихся в ТЖС, к компетенции уполномоченного государственного органа по защите детей, обозначая их вопросами государственного значения (выявление детей ТЖС и их семей, оценки их степени нуждаемости в социальных услугах, ведение базы данных, разработка и утверждение индивидуального плана защиты ребенка и поддержки его семьи и социальное их сопровождение), и в то же время в статье 38 проекта Кодекса, что отдельные вопросы по защите детей, находящихся в ТЖС, относит компетенции органов МСУ. В предлагаемом проекте Кодекса имеет место смешение понятий "государственное управление" и "местное самоуправление", в связи с чем, проект Кодекса ведет к дублированию и слиянию функций и полномочий уполномоченного государственного органа (его территориальных подразделений) и органов МСУ (ст. ст. 31-34, 38) по вопросам защиты детей ТЖС, а не их четкому разграничению, что соответственно приведет к наступлению таких последствий, как отсутствие единого органа управления, ответственного за исполнение указанной функции и размыванию полномочий и ответственности между двумя разными органами управления (органами государственного управления и органами местного самоуправления) и не эффективное использование бюджетных и административных ресурсов, то есть к достижению целей законопроекта.

Кроме того, следует обратить внимание, что в соответствии с частью 3 статьи 113 Конституции Кыргызской Республики, органы МСУ по результатам решения вопросов местного значения подотчетны местному сообществу на соответствующей территории. Пункт 1 статьи 113 Конституции КР запрещает государственным органам вмешиваться в предусмотренные законом полномочия органов МСУ.

В случае наделения органов МСУ полномочиями по вопросам защиты детей, находящихся в ТСЖ, эти вопросы будут находиться в их исключительной компетенции (в случае принятия проекта Кодекса) и они будут исполняться по-разному, исходя из возможностей местного бюджета, что приведет к тому, что защита детей, находящихся в ТСЖ, будет обеспечиваться по-разному по республике, что неприемлемо, поскольку она должна быть обеспечена в одинаковой мере с соблюдением установленных единых социальных гарантии, стандартов и объемов, независимо от того, где этот ребенок проживает (по месту жительства ребенка и фактическому пребыванию), что может повлечь и привести к социальному неравенству и дискриминации прав детей.

С учетом требований части 7 статьи 10 Конституционного закона КР «О Правительстве Кыргызской Республики», предлагаем в проекте Кодекса четко установить, что функция по защите детей, находящихся в ТЖС, является ответственностью соответствующего уполномоченного государственного органа. Эти полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления только в порядке, предусмотренном законодательством о делегировании государственных полномочий.

Такой подход приведет отдельные нормы проекта Кодекса в соответствие с требованиями пункта 4 статьи 3 и пункта 2 статьи 113 Конституции Кыргызской Республики. Конституционный принцип разграничения функций и полномочий государственного управления и местного самоуправления определяют, что для установления эффективного взаимодействия между государственными органами и органами МСУ использовать механизм делегирования государственных полномочий органам МСУ на основании закона или договора, одновременно с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. В этом случае, органы МСУ за счет дополнительных средств республиканского бюджета (целевых трансфертов) смогут полноценно обеспечить выполнение переданные (делегированные) государственные полномочия в сфере защиты детей ТЖС и быть подотчетным перед соответствующим уполномоченным государственным органом.

Помимо того, статья 50 Бюджетного кодекса КР предусматривает расходные обязательства Правительства, где из республиканского бюджета осуществляются расходы на мероприятия, имеющие общегосударственное значение, ответственность по которым полностью возлагается на Правительство через соответствующие государственные органы управления. В данную категорию расходов включаются также расходы на социальную защиту.

Статья 51 Бюджетного кодекса КР предусматривает расходные обязательства органов местного самоуправления. Согласно данной норме из местного бюджета осуществляются расходы на решение органами МСУ вопросов местного значения, на содержание муниципальных предприятий, учреждений образования, здравоохранения, отдыха, культуры, социальной защиты, жилищного и коммунального хозяйства, охраны окружающей среды.

При этом, часть 3 статьи 49 Бюджетного кодекса КР запрещает принятие государственными органами решений по осуществлению мероприятий, которые заведомо повлекут за собой увеличение расходов местных бюджетов, без обеспечения соответствующей компенсации.

Возложение на органы МСУ полномочий по защите детей ТЖС, без компенсации и передачи необходимого финансового, материального и иных ресурсов, и без учета их финансового и кадрового потенциала однозначно приведет к неисполнению или ненадлежащему их исполнению гарантии и стандартов социальной защиты детей. Поэтому политика, определяемая Правительством КР, направлена на защиту детей ТЖС, в том числе и на социальное сопровождение должно быть единой и не создавать социального неравенства среди детей ТЖС и не приводить к дискриминации прав детей на достойную жизнь. Соответственно финансирование этих сфер должно быть централизованным, и ни в коем случае ориентированным на местный бюджет. 

Кроме того, следует отметить, что на сегодняшний день вопросы разграничения функций и полномочий государственных органов и органов МСУ является одним из актуальных и приоритетных задач, над которым работают Жогорку Кенеш и Правительство КР с целью четкого регулирования норм законодательства, устанавливающее четкое разграничение и устранения дублирования в функциях, полномочиях и компетенциях между государственными органами управления и органами местного самоуправления, чтобы во устранение неясностей, недопущения различного токования и разночтении при право применении. В частности, в настоящее время, ведется работа по разработке Кодекса о местном самоуправлении, ведутся соответствующие работы в сфере разграничения вопросов государственного значения и вопросов местного значения. Примером тому служит «План мероприятий по реализации нормативных правовых актов КР по делегированию отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления» от 20 декабря 2018 года, утвержденного Премьер-министром КР, в котором Министерству труда и социального развития КР было поручено осуществить делегирование государственных полномочий в сфере защиты детей ТЖС органам МСУ, в соответствии с законодательством о делегировании.

В этой связи, постановлением Правительства КР от 30 мая 2019 года № 235 "О внесении изменения в постановление Правительства КР "Об утверждении Временной методики расчета объема трансфертов, предоставляемых местным бюджетам из республиканского бюджета для осуществления отдельных делегированных государственных полномочий" от 19 декабря 2014 года № 715", в перечень государственных органов было включено Министерство труда и социального развития КР с нижеуказанными полномочиями делегируемых органам МСУ:

 "1. Выявление семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, путем рассмотрения и обработки поступившей информации:
- из устных или письменных обращений организаций и граждан;
- из средств массовой информации;
- из территориальных государственных органов;
- по итогам подворового обхода;
- по итогам межведомственных рейдов, акций, сходов, встреч с населением.
  1. Оценка нуждаемости семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации:
- создание базы и ведение учета семей и/или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
- обследование жилищно-бытовых условий семьи и/или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
- ведение социального паспорта семьи, находящейся в трудной жизненной ситуации;
- оценка потребности в социальных услугах семей и/или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
- повторная всесторонняя оценка потребности в социальных услугах семей и/или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
  1. Социальное сопровождение семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации:
- рассмотрение заявлений и писем граждан по вопросам занятости и социального развития;
- проведение профилактической работы по недопущению трудной жизненной ситуации;
- реализация плана индивидуальной работы с семьей;
- реализация индивидуального плана по защите ребенка;
- социальное сопровождение семей и/или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации".

Далее, исходя из вышеуказанного постановления Министерством труда и социального развития КР были разработаны проекты договоров о передаче государственных полномочий в сфере защиты детей ТЖС органам МСУ. В настоящее время проекты договоров направлены органам МСУ для подписания и утверждения с последующим их выполнением за счет средств республиканского бюджета (целевых трансфертов) в соответствии с законодательством о делегировании.

Кроме этого, вопрос исполнения Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий" неоднократно рассматривался на заседаниях Комитета по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и регламенту Жогорку Кенеша КР (15.12.2015 г., 24.05.2016 г., 04.10.2016 г. и 19.02.2019 г.).

По результатам решений Комитета 19 октября 2019 года Жогорку Кенешем было принято постановление "Об исполнении Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий", которым работа Правительства КР "Об исполнении Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий» признана недостаточной и Правительству КР было поручено провести разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ и внести на рассмотрение Жогорку Кенеша КР соответствующие законопроекты в срок до 1 марта 2020 года.

Исходя из вышеизложенного следует заметить, что отдельные нормы проекта Кодекса, в части наделения органов МСУ полномочиями по защите детей ТЖС, идет вразрез проводимым Жогорку Кенешем КР и Правительством КР, в настоящее время, мероприятиям, направленные на разграничение функций и полномочий государственных органов и органов МСУ, а также по исполнению Закона КР "О порядке делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий".

При этом, следует отметить, что целью разграничения функций и полномочий государственных органов и органов МСУ не является просто исключение участия органов МСУ в решении вопросов в сфере защиты детей, находящихся в ТЖС, а установление ответственного органа в сфере обеспечения и защиты прав и интересов детей за реализацию, а также создание единой сбалансированной эффективной системы управления с целью эффективного их осуществления и качественного предоставления услуг местному сообществу с учетом возможности и реальности их осуществления органами МСУ, что позволит разграничить зоны ответственности между органами государственного управления и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

На основании изложенного и в целях приведения в соответствие отдельных норм проекта Кодекса с положениями Конституции Кыргызской Республики и законодательства в сфере делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, предлагаем внести следующие изменения в проект Кодекса:
  • в пункте 11 статьи 7 проекта Кодекса слова «государственного и местных бюджетов» заменить словами "республиканского бюджета";
 
  • в части 4 статьи 10 Проекта Кодекса слова "и органы местного самоуправления" исключить;
3) пункт 2 части 1 статьи 21 Проекта Кодекса изложить в следующей редакции:
"2) координирует деятельность государственных органов по обеспечению прав и интересов детей и органов местного самоуправления по выполнению делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации";
 
4) в статье 22 проекта Кодекса:
пункт 1 изложить в следующей редакции:
"1) обеспечивают взаимодействие территориальных подразделений государственных органов, учреждений, организаций, граждан по вопросам обеспечения прав и интересов детей, а также взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления по реализации делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;"
в пункте 3 слова "органам местного самоуправления" и "местного сообщества" исключить;
 
5) Статью 23 Проекта Кодекса изложить в следующей редакции: 
"Статья 23. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения прав и интересов детей

Исполнительные органы местного самоуправления в сфере обеспечения прав детей:
1) взаимодействуют с органами государственной власти, территориальными подразделениями уполномоченного государственного органа по защите детей, в рамках выполнения делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
2) взаимодействует с некоммерческими организациями, и иными организациями, работающими в сфере обеспечения прав детей, в рамках решения вопросов местного значения по организации мероприятий по работе с детьми и молодежью, обеспечения наилучших интересов детей, проживающих на соответствующей территории;
3) утверждают меры по обеспечению прав и интересов детей в рамках программы социально-экономического развития территории и социальной защиты населения и осуществляют их исполнение за счет средств местного бюджета;
4) осуществляют иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом и другими нормативными правовыми актами Кыргызской Республики.";
 
6) в статье 28 Проекта Кодекса после слов "органов местного самоуправления» дополнить словами «в рамках осуществления делегированных государственных полномочий";
 
7) в статье 29 Проекта Кодекса:
в пункте 10 части 1 после слов "органы местного самоуправления» дополнить словами «в рамках осуществления делегированных государственных полномочий";
в части 2 после слов "органы местного самоуправления" дополнить словами "в рамках осуществления делегированных государственных полномочий;
 
8) в статье 30 Проекта Кодекса:
в пункте 2 после слов "и органов местного самоуправления" заменить словами ", а также органов местного самоуправления реализации делегированных государственных полномочий";
пункты 4 и 5 изложить в следующей редакции:
"4) осуществляет контроль за деятельностью органов государственной исполнительной власти в реализации функций в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и их семей, а также за деятельностью органов местного самоуправления в реализации делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и их семей;
5) осуществляет контроль в обеспечении органов местного самоуправления финансовыми, материальными и иными ресурсами для осуществления делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и их семей;";
 
9) в статье 31 Проекта Кодекса:
дополнить пунктами 7 и 8 следующего содержания:
"7) при необходимости вправе делегировать органам местного самоуправления государственные полномочия в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях, и их семей, а также иных полномочий в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики о делегировании государственных полномочий;
8) осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления в реализации делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и их семей;"
пункты 7 и 8 соответственно считать пунктами 9 и 10 и изложить в следующей редакции:
"9) разрабатывает и утверждает инструкции, методические рекомендации, программы повышения квалификации для сотрудников территориальных подразделений, местных государственных администраций и органов местного самоуправления, осуществляющих делегированные государственные полномочия в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях, и их семей;
10) оказывает информационно-методическую, консультационную помощь и содействие территориальным подразделениям уполномоченного органа по защите детей, органам местного самоуправления, осуществляющим делегированные государственные полномочия в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях, и их семей, и иным органам, осуществляющим деятельность по защите детей;".
Пункты 7-16 считать соответственно пунктами 9-18.
 
10) в статье 32 Проекта Кодекса:
в пункте 10 слова «или мэру города» исключить;
дополнить пунктом 15 и 16 следующего содержания:
"15) осуществляет контроль за деятельностью органов местного самоуправления в реализации делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и их семей;
16) оказывает информационно-методическую, консультационную помощь и содействие органам местного самоуправления, осуществляющим делегированные государственные полномочия в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях, и их семей;";
в пункте 15 слова «в компетенции которых входят вопросы защиты детей» заменить словами «осуществляющих делегированные государственные полномочия в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и их семей»,
пункты 15-18 соответственно считать пунктами 17-20;
 
11) в статье 37 Проекта Кодекса:
в пункте 1 слова "(мэр города)" исключить;
пункт 5 изложить в следующей редакции:
"5) осуществляют свод и анализ информации, полученной от территориальных органов в сфере обеспечения прав и интересов детей, территориального подразделения уполномоченного органа по защиты детей, о деятельности в сфере защиты детей, исполнительных органов местного самоуправления о реализации делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях, и их семей и на его основании разрабатывают меры по улучшению текущей ситуации;";
в пункте 6 слова "исполнительными органами местного самоуправления" исключить;
пункт 7 изложить в следующей редакции:
"7) организуют мероприятия по повышению потенциала сотрудников местной государственной администрации и органов местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий в сфере защиты находящихся в трудных жизненных ситуациях, и их семей;";
 
12) статью 38 Проекта Кодекса изложить в следующей редакции:
"Статья 38. Компетенция исполнительного органа местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях
  1. Исполнительный орган местного самоуправления по осуществлению делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудных жизненных ситуациях:
1) осуществляет реализацию делегированных государственных полномочий в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации в порядке, установленном договором или отдельным законом о делегировании государственных полномочий;

2) взаимодействует с территориальным подразделением уполномоченного органа по защите детей и иными организациями, оказывающими услуги в сфере защиты детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, на соответствующей территории;

3) обеспечивает целевое использование материальных, финансовых и иных средств, переданных для исполнения делегированных государственных полномочий;

4) обеспечивает условия для беспрепятственного проведения представителями уполномоченного органа по защите детей (территориального подразделения) проверок в части осуществления делегированных государственных полномочий и использования предоставленных материальных, финансовых и иных средств;

5) своевременно представляет отчет о результатах исполнения делегированных государственных полномочий и иную информацию о ходе осуществления делегированных полномочий уполномоченному органу по защите детей (территориальному подразделению);

6) информирует органы внутренних дел и территориальное подразделение уполномоченного органа по защите детей о наличии опасной ситуации у ребенка, принимают участие во временном размещении ребенка, оставшегося без попечения родителей;

7) оказывает содействие территориальному подразделению уполномоченного органа по защите детей в осуществлении мониторинга и контроля за реализацией мер по защите детей, в семьях и детских учреждениях альтернативного ухода;

8) организует повышение потенциала сотрудников органов местного самоуправления по вопросам защиты детей;

9) осуществляет иные государственные полномочия, делегированные уполномоченным органом по защите детей в порядке, установленном договором или отдельным законом о делегировании государственных полномочий.";
 
13) в части 3 статьи 51 Проекта Кодекса слова "(мэрией города)" исключить;
 
14) в части 3 статьи 106 Проекта Кодекса слова "или местного" исключить.
 
Исходя из вышеизложенного, считаем внесение данного Проекта Кодекса в данной редакции на рассмотрение в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики нецелесообразным, в связи с тем, существует необходимость в «создании условий для реализации всех мероприятий и программ в сфере защиты детей», являющееся обязательством государства, но ни в коем случае, данная сфера не должна перекладываться на органы местного самоуправления и являться обязательством местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе содействовать уполномоченным государственным органам в решении вопросов в сфере защиты детей, исходя из своих возможностей (финансовых, кадровых и др.) и определения приоритетов в своих программах социально-экономического планирования и предоставления населению социальных и культурных услуг.

В связи с чем, предлагаем совместно обсудить и рассмотреть нормы Проекта Кодекса, которые регламентируют и регулируют полномочия органов местного самоуправления в сфере защиты детей с целью учета возможностей и существующих реальностей их осуществления органами местного самоуправления в случае делегирования им в будущем.